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    國內環境損害司法鑒定制度的問題與優化建議

    作者:鄭夢蘭 來源:南方論刊 日期:2021-05-27 08:51人氣:
      摘    要: 環境損害司法鑒定是環境審判最為重要的技術保障,對確保訴訟順利進行、精準恢復生態基線、規范企業和個人生產生活方式有著獨到的作用,然而環境損害司法鑒定制度卻存在鑒定機構不完備、資金制度不完善、監管機制不健全等問題。應從大力發展鑒定機構、完善資金制度、健全監管機制等方面予以完善。
      
      關鍵詞: 環境損害; 司法鑒定; 環境訴訟;
      
      在生態文明建設的大背景下,環境損害從行政管治跨入司法審判新階層。在環境訴訟中,環境損害司法鑒定是環境審判最為重要的技術保障。作為一項新的鑒定類別,其體系建設相當滯后,環境損害司法鑒定主體、資金制度、監管機制均存在瑕疵和不足之處。針對上述問題,探究建立完善的環境損害司法鑒定制度就具有理論和實踐上的意義,研究環境損害司法鑒定的相關問題,也是倒逼體系建設,完善監管機制、資金保障制度、提升鑒定意見公信力的重要環節。
      
      一、環境損害司法鑒定的功能分析
      
      (一)確保環境訴訟順利進行
      
      近年來,環境糾紛日益增多,根據相關研究,近幾年環境紛爭平均增長速度達到二十五個百分點[1]。然而此類案件在法院成功立案的比率極低,順利進入訴訟環節的案件只占案件總量的五分之一,環境訴訟舉步維艱。溯其根源,大部分當事人難以找尋到合適的鑒定機構,或者因為高昂的鑒定費用而望而卻步。因為缺乏作為重要證據支撐的鑒定意見,導致出現環境損害因果關系不明、致損因素難以理解、損害量化難度大、環境修復方案不精準等問題。在環境事故發生后,無論是公益訴訟還是環境私益訴訟,抑或是環境刑事訴訟,當事人及環境審判人員都需要借助鑒定來明確致損因素、因果關系等非專業技術知識。環境損害司法鑒定為環境審判提供重要的技術支持,是促進環境訴訟順利進行的制度保障。
      
      (二)有利于更加精準地恢復到之前的生態基線
      
      修復受損環境資源的前提是,明確現有環境的受損程度、環境損害的實施者以及環境修復的主體,防止進一步損害環境資源。環境損害司法鑒定可以準確判斷環境損害結果與環境損害實施行為之間是否存在因果關系,從而明確侵害者應當承擔的責任,責任承擔主體也即環境損害修復主體,修復主體需將受損環境恢復至之前的生態基線,如果侵害行為由多方實施,則合理劃分各方的修復責任,達到責任主體明確、責任到人。除此之外,環境損害司法鑒定也可以將賠償量化,準確計算出環境修復費用的具體數額。環境損害所造成的后果大多是抽象的,然而修復生態環境所需的人力、物力卻是具象的,需要提供一個準確的數額。從抽象的環境損害到量化損失與賠償,環境損害司法鑒定無疑是聯結二者的紐帶。環境損害司法鑒定綜合多重專業知識,量化環境損害所造成的后果、明確環境資源的生態基線、計算修復生態所需的人力、物力、擬定生態修復方案,在恢復生態資源的過程中發揮著重要作用,環境損害司法鑒定也有利于更加精準地恢復到之前的生產基線。
      
      (三)規范企業和個人的生產生活方式
      
      伴隨著人口的迅猛增長以及經濟的迅速發展,加之工業化進程中批量生產、高量消費、大量廢置等企業和個人不合理的生產生活方式,造成生態功能不斷退化,生態結構遭到前所未有的重創。環境損害司法鑒定可以明確環境侵害行為和生態破壞結果之間是否存在因果關系、修復生態資源的具體舉措,可以對侵害個體或者企業進行歸責和處罰,并通過責罰侵害主體對其他社會主體起到教育警示作用,促進企業和個人提高環保意識,從源頭上遏制生態環境惡化趨勢。傳統的粗放型的生產生活方式是造成環境污染的一個重要因素,粗放型經濟也不利于修復已損的生態資源,與此同時環境損害具有復雜性、間接性、隱秘性等特征,環境損害因果關系判斷難度較大[2],完善環境損害司法鑒定制度,使得致損因素以及因果關系清晰、修復主體明確、損害程度以及損害規模量化科學、修復數額精準,可以大幅增加企業違法成本,促進企業不斷優化生產方式
      
      二、我國環境損害司法鑒定制度的困境
      
      (一)環境損害司法鑒定機構不完備
      
      1.鑒定機構少且資質審查過于簡單
      
      我國環境損害司法鑒定機構數量嚴重不足,少數地區甚至沒有設置鑒定機構,如西藏自治區至今未設立環境損害司法鑒定機構。根據相關研究,不論是國家機關還是社會大眾,對環境損害司法鑒定的依賴性越來越強,其在保護生態環境的過程中扮演著日益重要的角色,環境損害司法鑒定涉及多重專業知識,其對鑒定人員的要求也越來越高。然而環境損害司法鑒定人員卻寥寥無幾,鑒定機構更是屈指可數,難以契合市場的需求[3]。除此之外,環境損害司法鑒定機構的資質審查過于簡單。對于司法鑒定機構,我國采用的是二元管理模式,即由中央和省級司法行政部門共同管理,這種二元模式在具體運行中存在部分職能部門工作量過大、管理職權過于集中或者有關部門效率不高等[4]。在這種二元管理模式下,我國僅僅采用形式上的資格審查,對鑒定機構的資質審查較為粗放。
      
      2.鑒定機構業務范圍不全面
      
      司法部、生態環境部聯合印發的環境損害司法鑒定執行分類通知中,將鑒定劃分為地表水與沉積物損害、空氣污染等七大類,然而搜索鑒定機構名錄,只能精確到環境損害類別,在具體實踐中,如若一個企業想要委托鑒定機構鑒定地表水與沉積物損害,它需要在環境損害類別下逐個咨詢所有鑒定機構是否具有鑒定該項損害的業務能力[5]。依據我國當前鑒定機構的現狀,能夠進行全種類鑒定的環境損害司法鑒定機構幾乎不存在,全面包攬七大類環境鑒定業務需要引入一大批高質量人才以及精尖的儀器設備。除了缺乏儀器和高質量人才這一因素外,環境損害司法鑒定機構主觀上也不愿意承擔過于繁瑣的鑒定業務。環境損害司法鑒定存在鑒定周期長、鑒定費用高昂、因果關系難以鑒定、要求嚴苛等難題,因此鑒定機構一般都不愿意接手收益低、回報慢、風險高的業務。
      
      (二)環境損害司法鑒定資金制度不完善
      
      1.鑒定成本高且收費標準不統一。
      
      不同于傳統的三大鑒定類別,環境損害司法鑒定極為復雜,可能會涉及地理學、天文學、化學、醫學、法學等多重專業知識,對鑒定人員的要求極高。因此,環境損害司法鑒定的費用遠遠高于其他鑒定類別。在具體實踐中,上百萬元的鑒定費用屢見不鮮,如蓬萊溢油事件,其鑒定費用就超過百萬元,云南金鼎鋅業案的鑒定費用更是高達300多萬元。環境損害司法鑒定費用高昂已經引起了國家的高度關注,2019年司法部發出的通知中提出,及時在檢察公益訴訟中推出一批不預先收費的鑒定機構,說明國家已經采取措施解決鑒定成本高的問題,然而檢察公益訴訟在環境訴訟案件總量中只占很少一部分,并沒有從根本上解決收費高的問題。
      
      2.資金保障體系不成熟。
      
      當前,全國多個省市積極開展司法鑒定法律援助活動,然而法律援助的對象卻不包含沒有經濟能力且因環境污染受到侵害的公民。司法鑒定援助基金建設缺乏積極性,對于基金的來源,基金的具體運作,也沒有建立相應的監督機制。除此之外,雖然我國已經積極探索建立環境污染責任保險制度,然而與環境污染直接相關的保險類別僅限于油污、滲漏責任險。我國環境污染責任險還存在投保主體缺乏積極性、投保理賠數額不明晰等痼疾,環境污染責任保險制度也尚缺乏完善的法律作為支撐,相關法律的規定較為抽象,在具體實踐中極容易出現問題。在工作機制上,保險公司與鑒定機構、司法行政部門的配合銜接尚不流暢,應當強化職能部門與保險公司之間的交流合作,完善環境污染責任保險市場
      
      (三)環境損害司法鑒定監管機制不健全
      
      1.鑒定執業監管缺位問題顯著。
      
      首先,環境損害司法鑒定管理較為分散,存在多頭管理、重復管理的現象,造成以上問題的主要原因在于環境案件一般涉及多個環境損害類別,因此需要多個鑒定機構在各自的環境領域內進行銜接配合,而不同的鑒定機構對應不同的業務范圍,不同的業務范圍可能對應不同的主管部門,因此出現管理不集中的現象。在管理分散的情形下可能出現各部門互相推卸責任,環境損害司法鑒定啟動較難的問題。此外,環境損害司法鑒定缺乏社會組織和公眾的監督,環境損害司法鑒定在我國屬于新生事物,2015年才將其劃分為獨立的鑒定類別[6],對于大部分普通民眾而言,環境損害司法鑒定是一個完全陌生的領域,社會組織以及公眾難以利用自身力量對其進行監督。
      
      2.缺乏完善的責任制度。
      
      我國《刑法》明確規定,如果鑒定人員在鑒定過程中違反法律規定作出虛假鑒定,構成偽證罪,則需追究該鑒定人員相應的刑事責任。然而,《刑法》中追究刑事責任的前提是必須在刑事訴訟中,其他類型的訴訟活動中鑒定人員作出虛假鑒定,是無法追究其刑事責任的,因此在《刑法》以外的法律規范中規定鑒定人員的刑事責罰是沒有實踐意義的。與此同時,因為存在專業隔閡,法官在判定環境損害虛假鑒定時,很難量化虛假鑒定給當事人造成損失的程度和規模。因此,實踐中,追究環境損害司法鑒定機構及其鑒定人員刑事責任、民事責任、行政責任的情形極為少見。
      
      三、優化我國環境損害司法鑒定制度的具體建議
      
      (一)大力發展環境損害司法鑒定機構
      
      1.加強鑒定機構的建設。
      
      目前我國環境損害司法鑒定機構的數量尚不能滿足現實需求,首先國家可以采取激勵機制,出臺相關政策鼓勵現有的鑒定機構引進機械設備和環境損害司法鑒定方面的人才,將環境損害納入鑒定評估的業務范圍;與此同時鼓勵設有環境學專業的高等院校建設環境損害司法鑒定機構,這樣既可以進行科研活動,也可以擴充環境損害司法鑒定隊伍。在環境損害司法鑒定專業建設方面,應當注重借助交叉學科力量,在法學、物理學、地理學、生態學等學科下建設環境損害司法鑒定研究課題,以培養鑒定類人才,與此同時也不可忽視專項學科建設。將高校專業人才作為環境損害司法鑒定人的預備人員,建立健全環境損害司法鑒定培訓機制,培養具備專業知識和職業知識的高質量人才。環境損害司法鑒定機構不僅數量不足,區域分布也不均衡。為解決分布不均的問題,國家應當優化資源配置,對偏遠地區特別是中西部地區加強政策扶持,鼓勵具有資質的鑒定機構及鑒定人員向落后地區流動,對自愿為偏遠地區提供鑒定服務的機構及人員進行財政補貼。
      
      2.建立完善的資格準入評審機制。
      
      首先要建立統一的資格準入標準,根據環境損害司法鑒定側重的業務種類,在統一規范中細化鑒定相關業務所需的機器設備、鑒定人員的業務水平、實驗室等。對于即將開展鑒定業務的機構及其工作人員,如若其在此之前進行過相關工作,應當調取該鑒定機構或鑒定人員的業務經歷,全面建設黑名單制度。如若是首次進行鑒定的機構,則對其工作人員進行職業培訓和考核,提升鑒定機構的執業能力和道德素養。其次要及時公布審批準入的環境損害司法鑒定機構的名單,為法院依職權指定或當事人申請委托鑒定機構提供便利。國家正在積極探索新二元管理機制,即將環境損害司法鑒定機構準入審批權下放到市級別,應順應國家的改革潮流,積極推進由市級別司法行政機關承擔資格準入評審工作。
      
      (二)健全環境損害司法鑒定資金制度
      
      1.明確環境損害司法鑒定收費標準。
      
      我國并沒有建立統一的環境損害司法鑒定收費標準,在社會實踐中,大多數是由委托人和鑒定人協商決定具體的鑒定費用,而由于環境損害司法鑒定具有特殊性,鑒定機構往往占據優勢地位,這容易導致出現亂收費的現象。為解決以上問題,國家應當盡快出臺環境損害司法鑒定收費指導條例,明確收費標準,與此同時上級政府應當督促下級政府積極開展調研活動,制定出符合當地經濟水平和發展狀況的收費標準,使當事人在委托鑒定前能提前預估鑒定費用,打消當事人對鑒定機構“亂收費”的疑慮,提升鑒定機構的公信力。與此同時,當地政府以及環保職能部門也應加強監督力度,監督鑒定機構日常收費活動,預防亂收費現象的發生,一旦發現鑒定機構違反收費標準,則立即進行整改,并計入鑒定機構誠信檔案。
      
      2.完善資金保障機制。
      
      首先,應當擴充不預先收費的范圍,如前所述當前不預先收費只在檢察公益訴訟中推出,而檢察公益訴訟在環境訴訟中只占少數,這并不能從根本上破解環境損害司法鑒定費用高昂的困境。事件中,環境損害司法鑒定大多數是由當事人申請啟動,相對于檢察機關,公民或者其他社會組織難以承擔鑒定費用的問題更加顯著。因此,應當推出一批針對所有訴訟主體不預先收費的鑒定機構,并給予一定的政策支持。其次,應當完善我國環境損害責任保險制度,引進外部市場的專業力量,量化環境風險,通過對環境風險的評估定價,提升環境風險的監測力度,確保侵害主體在環境損害發生后,有能力承擔修復生態環境、賠償損害等費用。當前環境損害責任保險的承保范圍僅限于人身損害或直觀的物質損失,不包括無力承擔環境損害司法鑒定費用的情形,因此應當擴充承保范圍,將環境損害司法鑒定費用納入責任保險范圍,以預防無力承擔鑒定費用而中止鑒定程序情形的出現。
      
      (三)完善環境損害司法鑒定監管機制
      
      1.建立健全環境損害司法鑒定監管體系。
      
      首先應當完善法律體系,從立法層面明確環境損害司法鑒定機構及鑒定人員在執業活動中的職責,使司法行政機關的司法監管與責任追究有具體的法律依據。其次要拓寬環境損害司法鑒定的監督形式,一方面要加強內部監督,建設環境損害司法鑒定專家協會,提高監督機制的專業性;另一方面要增強監督機制的民主性,將社會公眾納入監督主體,開展環境損害司法鑒定的宣傳工作,使公眾對環境損害司法鑒定有更全面、更清晰的認識。最后,環境損害司法鑒定的執業監督不是靜態的,其是一個持續的過程,應當采取定期考核制,按期考核司法鑒定機構及其鑒定人員的業務能力以及執業道德。與此同時要建立健全黑名單制度,將違反法律規定、職業道德的鑒定機構納入黑名單,并建設信息平臺,披露黑名單機構的具體信息,禁止其再次進入環境損害鑒定行業。
      
      2.建立健全責任追究制度。
      
      應當根據違法鑒定人員及鑒定機構所服務的訴訟類型,追究其刑事責任、民事責任以及行政責任。如前所述,偽證罪僅在刑事訴訟中適用,但是環境損害司法鑒定人員也有可能在其他類型的訴訟活動中違反法律規定,僅在刑事訴訟中追究鑒定人員的刑事責任顯然不夠全面,因此應當拓寬偽證罪的適用范圍,在相應條款中明確規定,環境損害司法鑒定機構及其工作人員在刑事訴訟以外的訴訟活動中亦可構成偽證罪。其次,由于環境損害司法鑒定具有很強的專業性,由于存在專業隔閡,在涉及專業領域的民事審判中,法官“以鑒代審”的現象非常常見[7],因此鑒定活動是否違法一直是司法審查的難題。為了確保訴訟的順利進行,提升鑒定意見的公信力,應當明確環境損害司法鑒定技術審查標準,使法官不再受限于專業隔閡,也可以促進責任追究落到實處。
      
      參考文獻
      
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      [5]王越,蔡琪:環境損害司法鑒定制度存在的問題及完善路徑[J].廣西警察學院學報,2020 (1):23.
      
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